Declaración irresponsable


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german perezCon la aprobación de la ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades y servicios, la ley 12/2012 sobre las medidas urgentes de liberalización del comercio, modificada por las leyes 14 y 20/2013 de apoyo a los emprendedores y garantía de la unidad de mercado, se eliminaba el trámite de autorización que las administraciones públicas ejercían sobre los establecimientos, ya que dicho trámite se entendía como un obstáculo que impedía el desarrollo de la iniciativa empresarial del comercio minorista. En este artículo, Germán Pérez, oficial del Real Cuerpo de Bomberos del Ayuntamiento de Málaga, analiza y hace una valoración de cómo se está llevando a cabo en algunas ciudades el desarrollo de las leyes comentadas.


Se simplificaban los procedimientos de las tramitaciones de las licencias, con el objetivo de no retrasar ni paralizar las aperturas de las actividades. Se creaba un marco normativo transparente, predecible y favorable para las actividades, impulsando la modernización de las Administraciones Públicas para responder a las necesidades de las empresas y consumidores, garantizando una mejor protección de los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios. Y se instaba a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales para que elaboraran la legislación necesaria que redundara en un beneficio real para los pequeños y medianos comercios en el inicio y ejercicio de su actividad.

Es verdad que, con frecuencia, la tramitación de un expediente de licencia de apertura o de obra suponía una demora importante, por la lentitud de la burocracia de la administración, la cual implicaba una serie de trámites y trabas para la persona que pretendía iniciar una actividad. Por tal motivo, para facilitar la recuperación económica y la generación de empleo, era necesario que la Administración Pública impulsara los procedimientos necesarios para reducir las cargas y restricciones administrativas para no retrasar en demasía la apertura de los negocios. Existía un informe de la OCDE en el que se indicaba que España era el segundo país de Europa donde más trámites era necesario realizar para crear una empresa.

Declaración responsable

A este nuevo procedimiento se le denominó “Declaración Responsable”, y permite abrir un establecimiento legalmente al día siguiente de presentar una serie de documentos técnicos y administrativos en la administración correspondiente, sin tener que esperar que dicha administración le autorice a ello. La persona interesada, o titular de la actividad, manifiesta, bajo su responsabilidad, que su establecimiento cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los ayuntamientos han elaborado unos impresos normalizados con instrucciones para facilitar la tramitación del procedimiento, y para facilitar también a los interesados la aportación de los datos y la documentación requerida en cada caso.

El procedimiento que se seguía antes, por ejemplo en Málaga, y supongo que en otras ciudades, era solicitar la licencia municipal de apertura con la presentación de un proyecto técnico, el cual se enviaba a los distintos departamentos municipales para que los técnicos informaran sus condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad y calidad ambiental, y si todo estaba correcto, se concedía la licencia de instalaciones, la cual permitía realizar las obras de adecuación correspondientes en el establecimiento. Una vez terminadas, se presentaba el certificado que garantizaba el final de las obras, firmado por el técnico responsable de las mismas, donde se hacía constar si había habido algún cambio con respecto al proyecto antes presentado. A continuación, el técnico de control municipal hacía la visita de inspección al establecimiento y, si todo estaba correcto, se le concedía el permiso para su apertura. Es verdad que cuando realizábamos la inspección de los establecimientos, aunque era ilegal, la mayoría estaban ya funcionando y abiertos al público, ya que el trámite administrativo casi siempre era más lento que la ejecución de la instalación y, lógicamente, el propietario no podía estar con la necesidad de recuperar su inversión inicial, con el establecimiento terminado, esperando que la administración le concediera el permiso para su apertura.

Con la declaración responsable se sigue manteniendo el control municipal de la inspección del establecimiento, aunque está regulado que se realice posteriormente, cuando el establecimiento esté ya ejerciendo su actividad. Es decir, el control administrativo pasa a realizarse a posteriori, aplicándose, en el caso que sea necesario, el régimen sancionador vigente en materia de comercio interior, ordenación del suelo y urbanismo, protección de la salud, del medio ambiente, e incluso del patrimonio histórico artístico, de tal forma que el nuevo procedimiento no supone un menoscabo de las garantías de prestación del servicio hacia los consumidores ni de las obligaciones del cumplimiento de la normativa municipal, autonómica o nacional aplicable por parte del titular del expediente. Hay que dejar claro que la presentación de la declaración responsable no supone una autorización administrativa definitiva para ejercer una actividad, sino un medio para que la Administración conozca la existencia de una actividad y activar posteriormente las comprobaciones pertinentes.

Rapidez en la tramitación de licencias de apertura vs retardo en los procedimientos de control y prevención

El problema, en mi opinión, se plantea, precisamente, con las comprobaciones posteriores de las instalaciones por parte de la administración. Los ayuntamientos carecen de personal técnico suficiente para llevar a cabo todas las inspecciones en un corto especio de tiempo, por tal motivo, algunos de ellos, han permitido que las inspecciones las realicen empresas de control que son contratadas por el propietario del establecimiento. Ante esto, no es que dude de la profesionalidad de los técnicos que trabajan en estas empresas, pero creo que el rigor y la independencia que tiene un técnico de la administración es totalmente distinta que la de un técnico de una empresa que está sujeta a un beneficio comercial de la misma empresa a la que le está realizando la inspección.

No todos los establecimientos pueden acogerse a este procedimiento. En Málaga concretamente, pueden solicitar licencia de obra por declaración responsable los que estén comprendidos en el Anexo de la ley 12/2012, ampliado con la Disposición Final Séptima de la ley 14/2013 y que tengan una superficie útil que no supere los 750 m2, quedando excluidos los establecimientos que estén situados en edificios protegidos, de bien de interés cultural, o de dominio público.

La obtención de la licencia de apertura por declaración responsable, en Málaga, la pueden solicitar todos los establecimientos, sin distinción, diferenciándose la documentación técnica que se debe entregar en función de la superficie. Los que no superen los 300 m2, sólo deben entregar un certificado de seguridad de las instalaciones, y los que lo superen deberán aportar un proyecto técnico y un Certificado Final de Obra. Posteriormente, mediante un criterio político, se elabora un plan de inspecciones basado en un sistema aleatorio, por ejemplo, los expedientes pares de un mes o los impares de otro mes. Este procedimiento se hace de esta manera ya que no se dispone de personal suficiente para inspeccionar todos los expedientes tramitados.

En los años 2011 y 2012 se tramitaron aproximadamente unos 4.000 expedientes, y no llegó al 3% el número de expedientes que fueron enviados a nuestro Servicio para su información en su tramitación por declaración responsable. Es verdad que a este dato habría que sumar los expedientes que ya fueron informados en su tramitación de la licencia de obras, ya que la Gerencia Municipal de Urbanismo sigue enviándonos para su información las actividades que  necesitan el informe preceptivo de Bomberos, las cuales están relacionadas en nuestra Ordenanza Municipal.

En Madrid, por ejemplo, para suplir esta carencia de técnicos, se han habilitado algunas Empresas de Control de Licencias Urbanísticas (ECLU), las cuales tienen la competencia de realizar el informe del proyecto, y la inspección del establecimiento, a excepción de los establecimientos que están incluidos en la Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Madrid, que deberán ser inspeccionados por el Departamento de Prevención de Incendios del Cuerpo de Bomberos  del Ayuntamiento de Madrid.

Barcelona también tiene homologadas siete Entidades Colaboradoras de la Administración (ECAs), que cuentan con técnicos que han sido formados por el Ayuntamiento, los cuales se encargan de revisar la documentación técnica del expediente y realizar la inspección posterior del establecimiento. El titular entrega los informes favorables de la empresa de control, y al día siguiente puede proceder a su apertura. Al procedimiento se le denomina “Régimen de Comunicación”, y se pueden acoger a el una serie de actividades que por sus dimensiones y peligrosidad ambiental no suponen un excesivo riesgo. Sin embargo, la documentación técnica de las actividades que tienen un mayor riesgo de incendio y que están relacionadas en la Ordenanza Municipal de Condiciones de Protección contra Incendios, se siguen informando por el Servicio de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Barcelona, aunque la inspección del establecimiento la realiza también la empresa de control. Por otra parte, las actividades que en principio no presentan ningún riesgo, denominadas “sencillas”, no necesitan presentar ninguna documentación técnica para tramitar su apertura.

Valencia tiene también reconocidos varios Organismos de Certificación Administrativa (OCAs), los cuales certifican la idoneidad del proyecto técnico y la inspección del establecimiento. Los técnicos municipales no revisan en estos casos el expediente ya que se admite el certificado técnico del organismo como válido, para proceder de forma inmediata la apertura del establecimiento, no precisando del otorgamiento de la licencia. No obstante, sin perjuicio de ello, los técnicos municipales pueden proceder posteriormente a la oportuna inspección. La diferencia económica que existe en tramitar un expediente a través de una OCA o hacerlo particularmente con el Ayuntamiento es notable, por lo que la mayoría de los titulares de los expedientes que se tramitan lo hacen sin contar con los citados organismos, ya que durante el tiempo que los técnicos municipales tardan en comprobar la documentación técnica que acompaña al expediente, la posibilidad de iniciar la apertura del negocio es la misma. En función del tipo de riesgo de la actividad, las licencias se pueden tramitar por Licencia Ambiental, Declaración Responsable o Comunicación Ambiental. En este caso, los expediente que se tramitan por Licencia Ambiental también son informados e inspeccionados por el Servicio de Extinción de Incendios. Los que se tramitan por Comunicación Ambiental, son actividades que tienen un bajo riesgo, sin incidencia ambiental, las cuales, no necesitan presentar documentación técnica para ello.

Está claro que esta nueva forma de tramitar las licencias de apertura es muy buena y muy rápida para facilitar la reactivación de aperturas de nuevos establecimientos comerciales, pero por otra parte, se corre el riesgo de eliminar el procedimiento de control de las instalaciones de protección contra incendios exigidas por la normativa vigente, de dichos establecimientos, por parte de las administraciones, y más concretamente por los departamentos de prevención de los servicios de extinción de incendios, que tienen una sensibilidad distinta a la hora inspeccionarlas.

También puede ocurrir, en aquellas que son inspeccionadas, que si la inspección se realiza cuando se está ejerciendo la actividad, algunas de las medidas de protección contra incendios exigidas por la Ley son ya muy complicadas o imposibles de conseguir, con el consiguiente problema para el titular del establecimiento.

La añadida carencia de falta de personal técnico de la Administración

La mayoría de los expedientes que nosotros hemos inspeccionado por declaración responsable eran, generalmente, actividades que por su pequeña superficie y uso tenían un bajo riesgo de incendio. De los expedientes que nos envió el Servicio de Licencias de Aperturas para inspeccionar, aproximadamente un 30% se consideraron favorables en la primera inspección realizada; un 40 % tuvieron pegas por incumplir algunos aspectos de la normativa, los cuales fueron subsanados posteriormente, y, desgraciadamente, un 30% de ellos, estaban ya cerrados cuando se realizó la inspección correspondiente. Pero lo más preocupante es que muchos expedientes quedaron sin revisar. No es que se desconfíe en esos expedientes del técnico que ha certificado que todas las instalaciones cumplen la normativa, sino que quizás, por un escaso seguimiento del técnico en la ejecución de las mismas, o la no comprobación exhaustiva cuando se finalizan, o porque el propietario del establecimiento posteriormente a la firma del certificado ha realizado modificaciones que no han sido consultadas con el técnico, o por desconocimiento o inexactitud se dejen sin cumplir algunas de las condiciones de seguridad contra incendios exigidas por la ley, y que puede suponer un grave riesgo para los usuarios.

Los expedientes que presentaban alguna deficiencia, contaban con los correspondientes certificados de los técnicos y la declaración del titular, lo que demuestra que, en algunos casos, la responsabilidad declarada por el titular, en su día, con la presentación de la documentación no se había cumplido totalmente. En este caso, los colegios profesionales también debería tener conocimiento de estas irregularidades y valorar la posible falta del técnico que ha asumido la dirección técnica de las instalaciones, con sus posibles sanciones.

Por eso, si la administración correspondiente no pudiera hacer frente al control técnico de los expedientes, por falta de personal, me parece más correcto, aunque con las reticencias ya indicadas, que se habiliten empresas externas colaboradoras de la administración, con la correspondiente formación, como han hecho los Ayuntamientos de Madrid o Barcelona, para que al menos se realice una revisión de la documentación técnica y posterior inspección del establecimiento.

Por otra parte, concretamente en Málaga, se está perdiendo el conocimiento de las distintas actividades nuevas que se están creando. Algunas de ellas, pueden tener un alto grado de peligrosidad. Puede darse el caso de una actividad industrial, de riesgo medio o alto, que se instale en una nave industrial y que para ello no necesite realizar ninguna obra de adaptación, por lo cual no necesita tramitar su licencia de obra. Posteriormente, al tramitar su licencia de apertura por declaración responsable, puede ser que tenga la “suerte” de que no sea incluida en el plan de inspecciones, por lo que ya no solo dejaríamos de valorar sus condiciones de protección contra incendios, sino que además no tendríamos constancia de su implantación y posibles riesgos.

Hace poco hablando con un fabricante me comentaba que habían comprobado que con este procedimiento, sin inspección, se había producido también un aumento importante en la piratería que ya de por sí existía en el mercado de la protección contra incendios, ya que no se comprueba, como antes, la idoneidad de los materiales e instalaciones, su aplicación y ejecución, y toda la documentación que certifica la garantía de los productos.

¿Os imagináis que pasaría si, teniendo conocimiento y aceptando la legislación que no permite conducir después de haber ingerido alcohol o que no permite sobrepasar las velocidades máximas por nuestras carreteras, asumiéramos la responsabilidad, para una mayor seguridad de todos, de no hacerlo y suprimir o rebajar las pruebas de alcoholemia o los radares en nuestras carreteras? Desgraciadamente, a veces, las leyes no se cumplen con el “simple” objetivo de conseguir la seguridad necesaria, en ese aspecto, no, no creo que seamos responsables.

NOTA: Los datos obtenidos para este artículo se han consultado con distintas personas que están relacionadas con la tramitación de licencias en los ayuntamientos referidos, a los cuales quiero dejar constancia mi agradecimiento por el tiempo que han dedicado para ello.

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